Фото: Николай Федоров/архив "Солидарности"

Автор материала: Татьяна Герасимова
Центральная профсоюзная газета «Солидарность» ©

О необходимости упорядочить нормативные правовые акты в области охраны труда высказывались многие специалисты, эксперты, ученые, представители профсоюзов. Работодатели хотели получить четкие, понятные и отвечающие современным требованиям нормативные документы. С целью тотального пересмотра обязательных требований в России с 2019 года проводилась “регуляторная гильотина”. У государства, озаботившегося проблемой регулирования, были благие намерения. Отменили множество нормативных правовых актов, но, по бессмертной фразе Черномырдина, “…получилось как всегда”. Статья 209 Трудового кодекса РФ установила: “Требования охраны труда - государственные нормативные требования охраны труда, а также требования охраны труда, установленные локальными нормативными актами работодателя, в том числе правилами (стандартами) организации и инструкциями по охране труда”. В настоящее время к нормативным правовым актам (НПА), “утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, и содержащим государственные нормативные требования охраны труда”, относятся (ст. 212 ТК РФ): - правила по охране труда, а также иные НПА, содержащие государственные нормативные требования охраны труда; - единые типовые нормы бесплатной выдачи работникам средств индивидуальной защиты (ЕТН). Таким образом, типовые инструкции по охране труда, стандарты безопасности труда, государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила и нормы, санитарные правила и гигиенические нормативы, устанавливающие требования к факторам производственной среды и трудового процесса), - все это в одночасье перестало иметь отношение к документам, устанавливающим требования охраны труда. ПРАВИЛА РАЗРАБОТКИ ПРАВИЛ Согласно ст. 212 ТК РФ, “в целях содействия соблюдению правил по охране труда разрабатываются и утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти национальные стандарты безопасности труда. Порядок разработки, утверждения и применения национальных стандартов безопасности труда определяется законодательством Российской Федерации о стандартизации”. Такая формулировка дает основание полагать, что большое количество национальных стандартов безопасности труда, которые в настоящее время имеют рекомендательный или добровольный характер, будут помогать в выполнении требований охраны труда. В правилах по охране труда устанавливаются основные принципы организации безопасного производственного процесса. Эти правила регулируют взаимоотношения между работниками и работодателем; в них устанавливаются нормы, соблюдение которых позволяет обеспечить продуктивное и безопасное исполнение работниками своих трудовых обязанностей. Правила по охране труда - это базис для ведения любых работ, касающихся самих требований охраны труда. Это разработка локальных нормативных актов работодателя - правил и инструкций по охране труда; организация обучения по охране труда работников и разработка программ обучения, основанных на указанных правилах; расследование несчастных случаев с работниками на производстве и т.д. Правила по охране труда разрабатываются для предприятий различных видов экономической деятельности, то есть имеют отраслевую направленность. На федеральном уровне они разрабатываются в порядке, ранее установленном постановлением правительства РФ от 27.12.10 № 1160, в настоящее время - постановлением правительства РФ от 26.02.2022 № 255 “О разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих государственные нормативные требования охраны труда” (вступило в силу с 01.09.2022). Согласно этим правилам проекты актов, содержащих требования охраны труда, разрабатываются: - организациями, учреждениями, ассоциациями, объединениями, государственными внебюджетными фондами; - федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, с участием представителей отраслевых объединений работодателей. Указанные акты, содержащие требования охраны труда, утверждаются Минтрудом РФ - после рассмотрения проектов этих актов Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений. Утвержденные НПА подлежат государственной регистрации в Минюсте России (указ президента РФ от 23.05.1996 № 763) и в течение 10 дней после дня их регистрации подлежат официальному опубликованию в “Российской газете” или на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). В соответствии с приказом Минтруда “Об утверждении основных требований к порядку разработки и содержанию правил и инструкций по охране труда, разрабатываемых работодателем” (от 29.10.2021 № 772н, зарегистрирован в Минюсте России 26.11.2021 № 66015, вступил в силу с 01.01.2023), правила и инструкции по охране труда должны разрабатываться на основе государственных нормативных требований охраны труда, а также на основе: - анализа трудовой функции работников по профессии, должности, виду и составу выполняемой работы, для которых разрабатывается инструкция по охране труда; - результатов спецоценки условий труда на конкретных рабочих местах для соответствующей должности, профессии, в том числе определения вредных производственных факторов, которые характерны для работ, выполняемых работниками соответствующей должности, профессии; - анализа требований соответствующих профессиональных стандартов; - определения профессиональных рисков и опасностей, которые характерны для работ, выполняемых работниками соответствующей должности, профессии; - анализа результатов расследования несчастных случаев, а также причин несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, типичных для соответствующих должностей, профессий, видов работ; - определения безопасных методов и приемов выполнения трудовых функций и работ. Разработанные правила и инструкции действуют в пределах разработавшей их организации и не должны противоречить федеральным законам и иным НПА РФ, содержащим нормы трудового права. При реализации “регуляторной гильотины”, то есть реформы системы обязательных требований охраны труда, содержащихся в НПА, в стране приняты и вступили в силу 40 новых правил по охране труда. В результате этой реформы количество правил по охране труда резко уменьшилось (до конца 2020 года их было 113). Вместе с тем, как показывает практика, для многих отраслей экономики правила не разработаны, в том числе для предприятий с высоким уровнем риска. Критериев по количеству необходимых правил охраны труда сегодня нет, в то же время многие отрасли до сих пор не имеют этих документов. В частности, их нет для предприятий, имеющих опасные производственные объекты, а также для многих других отраслей, в числе которых образование, спорт, космос, авиация, геологоразведка, беспилотные летательные аппараты и т.д. РАЗДЕЛЕНИЕ СФЕР И ПОЛНОМОЧИЙ Чтобы исключить дублирование полномочий органов исполнительной власти в сфере охраны труда, в ст. 366 ТК РФ были внесены изменения (ФЗ от 19.07.2018 № 207). Теперь государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда осуществляют Федеральная инспекция труда и ее территориальные органы - ГИТ (ст. 353 ТК РФ). А федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности осуществляют Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальные органы - Ростехнадзор (ст. 366 ТК РФ; ФЗ от 21.07.1997 № 116 в ред. от 11.06.2021 “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”). Разделив сферу надзора на охрану труда и промышленную безопасность, не забыли разделить и полномочия обоих надзорных органов. Их представители могут привлечь нерадивого работодателя к административной ответственности только в пределах своей компетенции. Так, Ростехнадзор лишен права проверять соблюдение государственных нормативных требований охраны труда на подведомственных ему предприятиях. А госинспектор труда или технический инспектор профсоюза может прийти на опасный производственный объект для проверки, однако при отсутствии правил охраны труда на таких объектах выдать соответствующие предписание или составить протокол об административном правонарушении - проблематично. Согласно ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела в пределах компетенции соответствующего органа (ГИТ, Ростехнадзор), а именно: - должностные лица органов, осуществляющих федеральный госнадзор за соблюдением трудового законодательства и иных НПА, содержащих нормы трудового права, и их территориальных органов - об административных правонарушениях, предусмотренных чч. 2, 5 и 7 ст. 5.27, ч. 5 ст. 5.27.1, ст. 13.19.4, ч. 2 ст. 14.54, ч. 1 ст. 19.4, ч. 23 ст. 19.5, ст. 19.6 (п. 16 ст. 28.3 КоАП РФ); - должностные лица органов, осуществляющих федеральный госнадзор в области промышленной безопасности, федеральный госнадзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор, - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.5 и 7.7, ст. 7.10 (в части самовольной уступки права пользования недрами и самовольной мены участка недр), ст. 7.19 (в отношении должностных и юридических лиц в части самовольного подключения к нефтепроводам, нефтепродуктопроводам и газопроводам, а также самовольного, безучетного использования нефти, газа или нефтепродуктов), ч. 3 ст. 9.1, ч. 2 ст. 9.1.1, ч. 2 ст. 9.5, ст. 9.7, 9.8, 9.10 и 9.11, чч. 2, 3 и 4 ст. 14.1, ч. 3 ст. 14.43, ч. 5 ст. 14.46.2, ст. 19.4, чч. 1 и 15 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 и 19.33, чч. 1, 2, 2.1, 6, 6.1 и 9 ст. 20.4 (п. 39 ст. 28.3 КоАП РФ). При составлении протокола об административной ответственности должностного или юридического лица инспектору соответствующего надзорного органа необходимо сослаться на пункты тех НПА, которые он может проверить в пределах компетенции, указанной в законах (ст. 366 и ст. 354 ТК РФ). Так, представители ГИТ обязаны опираться на НПА, содержащие нормы трудового права (правила охраны труда, ЕТН), а представители Ростехнадзора - на НПА в области промышленной безопасности. Последние в настоящий момент определяются приказом от 17.10.2016 № 421 (с изм. на 03.02.2022) “Об утверждении перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках осуществления видов государственного контроля (надзора), отнесенных к компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору”. Аналогично решаются вопросы при привлечении виновных должностных лиц к уголовной ответственности. В ЧЕМ ПРОБЛЕМА… Тем не менее при расследовании несчастных случаев или профзаболеваний без правил охраны труда не обойтись. Всегда встанет вопрос, что конкретно было нарушено работником или работодателем. Ведь обязательным условием для юридической ответственности является наличие вины. В постановлении пленума Верховного суда РФ от 29.11.2018 № 41 “О судебной практике по уголовным делам о нарушениях требований охраны труда, правил безопасности при ведении строительных и иных работ либо требований промышленной безопасности опасных производственных объектов” указано, что при рассмотрении каждого дела о преступлении, предусмотренном ст. 143 УК РФ “Нарушение требований охраны труда”, ст. 216 УК РФ “Нарушение правил безопасности при ведении строительных или иных работ” или ст. 217 УК РФ “Нарушение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов”, доказыванию подлежит не только факт нарушения специальных правил, но и наличие или отсутствие причинной связи между этими нарушениями и наступившими последствиями. Суд же, установив в своем решении наличие такой связи, обязан сослаться не только на НПА, которыми предусмотрены соответствующие требования, но и на конкретные нормы (пункт, часть, статья) этих актов. Диспозиция этих статей является бланкетной, то есть отсылающей к правилу или иному нормативному акту. При рассмотрении дел по указанным статьям и при установлении признаков состава преступления необходимо руководствоваться положениями нормативных актов, в которых указаны требования охраны труда при выполнении конкретных работ или требования промышленной безопасности. Как видим из анализа нормативных требований охраны труда, определяемых регулятором - Минтрудом России, работодатели не могут работать без рамочных НПА по охране труда, так как на их основе работодатели должны разрабатывать множество локальных нормативных актов. “Регуляторная гильотина” в охране труда свелась, по сути, к переписыванию (видоизменению) старых правил охраны труда, с ее фрагментарностью “чуть-чуть отрежем здесь, чуть-чуть там”. Например, только за последние годы видоизменялись - без каких-то существенных изменений - утвержденные приказами Минтруда Правила по охране труда в строительстве, Правила по охране труда при эксплуатации электроустановок, Правила по охране труда при работе на высоте и др. Ничто не мешало просто вносить изменения в эти правила, как это уже неоднократно делалось, в том числе и с ними же. Но, похоже, был настрой скорее создавать видимость эффективной работы в нормотворчестве, чем действительно заниматься устранением пробелов в правилах охраны труда, что так необходимо для организации работы во многих отраслях экономической деятельности. …И ЧТО ДЕЛАТЬ По какому плану или графику органы и организации должны осуществлять свою деятельность по разработке правил охраны труда? Что это за органы и организации, обязанные их разрабатывать? Минтруд России ответов на эти вопросы не дает и негативные последствия, связанные с отсутствием правил, не минимизирует. А без решения принципиальных вопросов “регуляторная гильотина” не приводит к нужному результату, что способствует росту производственного травматизма и затрудняет применение мер ответственности к должностным лицам за травмы и профзаболевания работников на производстве. Очевидно, что сложившаяся система нормативного обеспечения охраны труда требует переформатирования на законодательном уровне. Указанные проблемы должны решаться незамедлительно, в том числе путем: - определения приоритетов разработки правил с учетом классов профессиональных рисков; - утверждения планов разработки правил охраны труда с определением сроков разработки и конкретных разработчиков и информированием работодателей; - установления ответственности виновных лиц за неисполнение соответствующих разработок; - принятия положений о функциях различных федеральных органов исполнительной власти с включением функций регулирования в области охраны труда и обеспечением подведомственных предприятий научно обоснованными правилами охраны труда.